This paper provides an ex-post analysis of the future distribution of votes in the EU Council of Ministers, as it had been decided at the EU Summit of Nice in December 2000. It will be applicable for the 15 current EU member states as of 1.1.2005 and for future member states as of this date or upon their accession to the EU, whichever comes later.

Die vorliegende Analyse geht drei bedeutsamen Fragen im Zusammenhang mit der bevorstehenden Erweiterung der EU-15 und der dadurch nötig gewordenen Neugewichtung der Stimmverteilungen im EU Ministerrat nach:

1. Welche Konsequenzen ergeben sich aus den Neugewichtungen der Stimmen, die beim Europäischen Rat in Nizza im Dezember 2000 beschlossen wurden und wie ist diese Neugewichtung unter den Gesichtspunkten der Effizienz und Gerechtigkeit zu bewerten?

2. Welche möglichen Koalitionen für das Zustandekommen von einfachen Mehrheiten, qualifizierten Mehrheiten und Sperrminoritäten ergeben sich dadurch?

3. Gibt es die Möglichkeit einer potentiellen "Mitteleuropa-Koalition" im EU Ministerrat in einer EU-21 und einer EU-27 und welche Form könnte diese annehmen?

Die Ergebnisse von Nizza

Die Verhandlungen in Nizza ergaben eine moderate Neuverteilung der Stimmen im Ministerrat, durch die die Gesamtstimmenanzahl von 87 auf schließlich 345 in einer EU-27 ausgeweitet werden wird. Dadurch werden alle 15 derzeitigen MS ab 1.1. 2005 zumindest nominell mehr Stimmen bekommen, auch wenn sie – nach der Erweiterung – alle relativ geringeres Gewicht haben werden. Gleichzeitig wurde die Anzahl der Ministerratsstimmen festgelegt, die den künftigen EU-Mitgliedern bei ihrem Beitritt zugesprochen werden (siehe Tabelle 1).
 
 
 

Tabelle 1: Das Gewicht der Mitgliedsstaaten (MS) im EU-Ministerrat nach der Erweiterung
MS	Bevölkerung 1997	Stimmen im Rat
	(x1000)	derzeitige	nach Nizza
G	81,661	10	29
UK	58,606	10	29
FR	58,198	10	29
I	57,301	10	29
E	39,210	8	27
NL	15,459	5	13
GR	10,454	5	12
B	10,137	5	12
P	9,917	5	12
S	8,827	4	10
A	8,047	4	10
DK	5,228	3	7
FIN	5,108	3	7
IRL	3,598	3	7
LX	410	2	4
EU-15	372,161	87	237
PL	38,650	8	27
CZ	10,304	5	12
H	10,155	5	12
SLO	1,986	3	4
EE	1,458	3	4
CY	747	2	4
EU-21	435,461	113	300
ROM	22,554	6	14
BLG	8,312	4	10
SLK	5,383	3	7
LIT	3,706	3	7
LAT	2,465	3	4
MAL	375	2	3
EU-27	478,256	134	345

Qualifizierte Mehrheiten und Sperrminoritäten

Die Anzahl der Politikbereiche, in denen der Ministerrat mit qualifizierte Mehrheit (QM) entscheiden kann, wurde ausgeweitet. Ab der ersten Erweiterung wird eine Mehrheit im Ministerrat auch mindestens 62 % der Bevölkerung repräsentieren müssen. Zusätzlich muss für einen qualifizierten Mehrheitsbeschluss künftig explizit die Bedingung erfüllt sein, dass mindestens die einfache Mehrheit der Mitgliedstaaten zustimmt (Bisher war diese Bedingung auf Grund der Gewichtungen implizit erfüllt). Ab 27 Mitgliedsländern wird schließlich die Schwelle für die Sperrminorität (Veto) von 88 auf 91 Stimmen angehoben werden, wodurch eine qualifizierte Mehrheit erst mit 255 Stimmen oder 73,9 % zustande kommen kann. Es ergeben sich folgende Schwellen für Qualifizierte Mehrheiten und Sperrminoritäten für eine (mögliche) EU-21 mit den Beitrittskandidaten der ersten Gruppe (Luxemburg Gruppe) und darauf für eine mögliche EU-27, die auch alle Kandidaten der zweiten Gruppe (Helsinki Gruppe) mit einschließt:
 
 
 

EU-Ministerrat: Qualifizierte Mehrheit und Sperrminorität (Vetomacht)
	EU-12	EU-15	EU-21	EU-27
Gesamtstimmen	76	87	300	345
QM	54	62	213	255
Veto	23	26	88	91
QM-%	71%	71%	71.0%	73.9%
Veto-%	30%	30%	29.3%	26.4%
Gesamtbevölkerung in 1.000			435,461	478,256
QM			269,986	296,519
Veto			165,475	181,737
QM-%			62%	62%
Veto-%			38%	38%

Bewertung der Neugewichtung von Nizza

Die Aufteilung der in Nizza beschlossenen zukünftigen Stimmverteilung könnte zusammenfassend so bewertet werden:

• Durch die Erweiterung werden alle 15 derzeitigen MS nominell mehr, aber relativ weniger, Stimmanteile bekommen (da sie auch geringere Bevölkerungsanteile in einer erweiterten EU haben werden).
• Durch die Neugewichtung der Stimmen, wie sie in Nizza beschlossen wurde, reduziert sich der relative Stimmenverlust nach der Erweiterung (im Vergleich zu einer einfachen Fortschreibung der bisherigen Stimmgewichte) für die 4 größten MS (G, UK, FR, I) um etwa ¼ (von 4 % Stimmverlust auf 3,1 % Stimmverlust in der EU-27), für Spanien dagegen um fast 2/3 (von 3,2 % auf schließlich 1,4 % Stimmverlust in der EU-27).
• Spanien hat bei der Neuverteilung der Stimmen relativ am Besten abgeschnitten und wird in einer EU-21 als großes Land völlig neutral (relativ zur Bevölkerung) gewichtet sein, erst in einer EU-27 wird Spanien (wiederum relativ zur Bevölkerung) ein klein wenig untergewichtet sein.
• Davon konnte im Endergebnis auch Polen profitieren, das mit ebenfalls 27 Stimmen und einer etwas kleineren Bevölkerung als Spanien sogar (relativ) noch ein wenig besser gewichtet wurde.
• Die relative Übergewichtung der kleinen und mittleren MS wurde nur wenig reduziert, d.h. umgekehrt, dass die großen Staaten auch in Zukunft relativ stark untergewichtet sein werden.
• Vor allem G wird auch nach 2005 im EU Ministerrat mit 29 Stimmen – im Vergleich zu seiner Bevölkerung – nur unterproportional vertreten sein, nämlich mit gleich vielen Stimmen wie UK, FR, und I obwohl es 23 Millionen Einwohner mehr hat als das nächstgroße Land. In einer EU-21 wird G damit 9,7 % der MR Stimmen haben, während es 18,8 % der Bevölkerung stellen wird; in einer EU-27 wird G nur mehr 8,4 % der MR Stimmen haben aber 17,1 % der Bevölkerung.
• Umgekehrt werden in einer EU-21 alle außer die 4 größten MS (D, UK, FR, I) im Ministerrat überproportional gewichtet sein; in einer EU-27 werden dann alle außer die 7 größten MS Staaten (D, UK, FR, I, E, PL und ROM) überproportional gewichtet sein.
• Österreich wird in der EU-27 nur mehr 1,7 % der Bevölkerung repräsentieren (EU-15 noch 2,2 %), aber immerhin 2,9 % (EU-15 noch 4,6 %) der Ministerratsstimmen bekommen. Das entspricht einer relativen "Übergewichtung" von 71 % in der EU-27 (gegenüber 109 % in der derzeitigen EU-15).
• Die Übergewichtung steigt im Regelfall je kleiner der MS ist (d.h. die Zahl der Einwohner je Ministerratsstimme ist kleiner je kleiner der MS), allerdings ist es durch den Kompromiss von Nizza auch zu Abweichungen von dieser Regel gekommen:
• Probleme gibt es vor allem an den "Bruchlinien" zwischen den 4 Gruppen großen, mittleren, kleinen und sehr kleinen MS. Das ist leicht ersichtlich, wenn man die Bevölkerungszahlen je Ministerratstimme miteinander vergleicht:
• Das größte Ungleichgewicht entstand an der Bruchlinie zwischen großen und mittleren MS vor allem dadurch, dass ROM nur 14 Stimmen bekommen wird (somit 1 Stimme pro 1,61 Millionen Einwohner) während E und PL beide je 27 Stimmen bekommen werden (das sind 1 Stimme pro 1,45 bzw. 1,43 Millionen Einwohner). ROM wird auch nur 2 Stimmen mehr bekommen als GR (17 % mehr), hat aber mehr als doppelt soviele Einwohner (116 % mehr).
• Weitere "Bruchlinien" ergeben sich zwischen P und S, zwischen LAT und IRL "nach oben" sowie zwischen LAT und SLO "nach unten", sowie am Ende der Skala zwischen LX und MAL.
• Die relativen Über- bzw. Untergewichtungen der MS (Gerechtigkeitskriterien) haben auch direkte Auswirkungen auf die Wahrscheinlichkeiten, (qualifizierte) Mehrheiten im MR zustande zu bringen (Effizienzkriterien).
• Als Konsequenz der immer geringer werdenden Stimmkonzentrationen (das relative Stimmgewicht wird für alle MS kleiner mit dem Anwachsen der Zahl der MS bis auf 27) wird es in Zukunft zunehmend schwierig werden qualifizierte Mehrheiten im Ministerrat zu erhalten – eine mögliche Folge könnte eine Proliferation der Politikbereiche sein, wo im Rahmen der flexiblen Zusammenarbeit vorgegangen wird (wofür nur mindestens 8 teilnehmende Staaten notwendig sein werden, ohne Mindestanzahl an MR Stimmen oder Bevölkerungsanteilen). Allerdings kann auch dies dadurch eingeschränkt werden, dass einer verstärkten Zusammenarbeit einer Staatengruppe ebenfalls eine qualifizierte Mehrheit aller Staaten im MR zustimmen muss.
• Man könnte daraus also schließen, dass die Neugewichtung der Stimmen zu wenig weit gegangen ist, (bzw. die Schwellenwerte für die QM zu hoch sind!), um die Entscheidungsabläufe im Ministerrat auch in Zukunft effizient zu halten. Eine Alternative könnte dadurch entstehen, dass Entscheidungen in Zukunft aus dem Ministerrat in andere Gremien verlagert werden (die Kommission? Informelle Direktorien von Staatengruppen? Bilaterale Abmachungen?).

Auf Grundlage der neu beschlossenen Stimmverteilung im EU Ministerrat ergeben sich eine Reihe von interessanten Abstimmungskonstellationen für das Zustandekommen einer QM oder einer Sperrminorität.

Im Folgenden werden einige Konstellationen beispielhaft aufgeführt, zunächst wiederum für eine (mögliche) EU-21 mit den Beitrittskandidaten der ersten Gruppe (Luxemburg Gruppe) und darauf für eine mögliche EU-27, die auch alle Kandidaten der zweiten Gruppe (Helsinki Gruppe) mit einschließt.

1) Die kleinstmögliche Sperrminorität nach Bevölkerung wird in einer EU-21 bei immerhin 11 kleinen und mittleren Ländern liegen, die zusammen allerdings nur 14,6 % der Gesamtbevölkerung der EU-21 ausmachen.

2) Durch die Einführung der "Bevölkerungsklausel" von mindestens 62 % kann D auch in Zukunft zusammen mit 2 anderen großen Länder (z.B. mit UK oder FR oder I und E oder PL) zusammen eine QM verhindern, obwohl sie durch ihre Stimmen im MR keine Sperrminorität hätten.

3) Die Anforderungen für das Zustandekommen einer QM werden also enorm steigen – und hier kommt es vor allem auf die "großen" Länder an. Gegen den Willen von 2 großen Ländern wird es schon extrem schwer eine QM zu erhalten, das setzt eine Koalition fast aller anderen Länder voraus (im Beispiel 16 MS).

4) Aber selbst die 6 großen Länder werden in Zukunft eine beträchtliche Anzahl von kleinen (oder mittleren) Ländern als Partner für eine QM brauchen (im Beispiel die 7 kleinsten MS ohne MAL).

5) Das Gewicht der 6 neuen MS der "Luxemburg Gruppe" wird zusammen 21 % der Stimmen im Ministerrat ausmachen, obwohl sie nur 14,5 % der Bevölkerung einer EU-21 stellen werden.

6) Schließlich läge die Chance einer möglichen "Mitteleuropa-Koalition" im Ministerrat nur im Zustandekommen einer Sperrminorität, wobei hier neben PL, CZ, H und A auch Italien als unverzichtbarer Partner in Frage kommt.

 
Szenarien für eine EU-27 (vgl. die Szenarien 7 bis 12 im Anhang)

8) Durch die Einführung der "Bevölkerungsklausel" von mindestens 62 % kann D auch in Zukunft zusammen mit 2 anderen großen Länder (UK, FR, I) zusammen eine QM verhindern, obwohl sie durch ihre Stimmen im MR keine Sperrminorität hätten.

9) Die Anforderungen für das Zustandekommen einer QM werden in einer EU-27 noch weiter steigen – und es kommt auch weiterhin vor allem auf die "großen" Länder an. Gegen den Willen von 3 großen Ländern käme in einer EU-27 zwar theoretisch ein QM nach Ministerratsstimmen zusammen, hier greift allerdings die Bevölkerungsklausel der 62 % (siehe Punkt 8).

10) In der EU-27 wird es selbst den 6 großen Ländern noch schwerer fallen eine QM zustande zu bringen. Sie brauchen dazu erhebliche Unterstützung der mittleren und kleinen Länder (im Beispiel die 13 kleinsten MS ohne MAL).

11) Das Gewicht der 12 neuen MS der "Luxemburg und Helsinki Gruppe" wird zusammen immerhin 31,3 % der Stimmen im Ministerrat ausmachen, obwohl sie nur 22,2 % der Bevölkerung einer EU-27 stellen werden.

12) Schließlich läge die Chance einer möglichen "Mitteleuropa-Koalition" im Ministerrat selbst in einer EU-27 nur im Zustandekommen einer Sperrminorität, wobei hier alle zentraleuropäischen MS zusammen (auch ohne SLO) eine Sperrminorität im Ministerrat bilden könnten.
 
 

Anhang
 

Szenario 1: Kleinstmögliche Sperrminorität, EU-21
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
H	10,155	12
B	10,137	12
P	9,917	12
S	8,827	10
A	8,047	10
DK	5,228	7
FIN	5,108	7
IRL	3,598	7
EE	1,458	4
CY	747	4
LX	410	4
Gesamt	63,632	89
in % der EU-21	14.6%	29.7%

Szenario 2: Bevölkerungs-Veto, EU-21
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
G	81,661	29
FR	58,198	29
PL	38,650	27
Gesamt	178,509	85
In % der EU-21	41.0%	28.3%

 

Szenario 3: Kleinstmögliche qualifizierte Mehrheit, EU-21
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
FR	58,198	29
I	57,301	29
E	39,210	27
PL	38,650	27
CZ	10,304	12
H	10,155	12
B	10,137	12
P	9,917	12
S	8,827	10
A	8,047	10
DK	5,228	7
FIN	5,108	7
IRL	3,598	7
EE	1,458	4
CY	747	4
LX	410	4
Gesamt	267,295	213
In % der EU-21	61.4%	71.0%

Szenario 4: Qualifizierte Mehrheit durch "Große" und "Kleine", EU-21
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
G	81,661	29
UK	58,606	29
FR	58,198	29
I	57,301	29
E	39,210	27
PL	38,650	27
A	8,047	10
DK	5,228	7
FIN	5,108	7
IRL	3,598	7
SLO	1,986	4
EE	1,458	4
CY	747	4
Gesamt	359,798	213
In % der EU-21	82.6%	71.0%

 

Szenario 5: Das Gewicht der 6 neuen EU-Mitglieder, EU-21
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	Im Rat
PL	38,650	27
CZ	10,304	12
H	10,155	12
SLO	1,986	4
EE	1,458	4
CY	747	4
Gesamt	63,300	63
In % der EU-21	14.5%	21.0%

Szenario 6: Mitteleuropa-Koalition in der EU-21
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
I	57,301	29
PL	38,650	27
CZ	10,304	12
H	10,155	12
A	8,047	10
Gesamt	124,457	90
In % der EU-21	28.6%	30.0%

 

Szenario 7: Kleinstmögliche Sperrminorität, EU-27
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
P	9,917	12
S	8,827	10
BLG	8,312	10
A	8,047	10
DK	5,228	7
FIN	5,108	7
LIT	3,706	7
IRL	3,598	7
LAT	2,465	4
SLO	1,986	4
EE	1,458	4
CY	747	4
LX	410	4
MAL	375	3
Gesamt	60,184	93
in % der EU-21	12.6%	27.0%

Szenario 8: Bevölkerungs-Veto, EU-27
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
G	81,661	29
FR	58,198	29
I	57,301	29
Gesamt	197,160	87
In % der EU-27	41.2%	25.2%

 

Szenario 9: Kleinstmögliche qualifizierte Mehrheit, EU-27
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
I	57,301	29
E	39,210	27
PL	38,650	27
ROM	22,554	14
NL	15,459	13
GR	10,454	12
CZ	10,304	12
H	10,155	12
B	10,137	12
P	9,917	12
S	8,827	10
BLG	8,312	10
A	8,047	10
SLK	5,383	7
DK	5,228	7
FIN	5,108	7
LIT	3,706	7
IRL	3,598	7
LAT	2,465	4
SLO	1,986	4
EE	1,458	4
CY	747	4
LX	410	4
Gesamt	279,416	255
in % der EU-27	58.4%	73.9%

 

Szenario 10: Qualifizierte Mehrheit durch "Große" und "Kleine", EU-27
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
G	81,661	29
UK	58,606	29
FR	58,198	29
I	57,301	29
E	39,210	27
PL	38,650	27
S	8,827	10
BLG	8,312	10
A	8,047	10
SLK	5,383	7
DK	5,228	7
FIN	5,108	7
LIT	3,706	7
IRL	3,598	7
LAT	2,465	4
SLO	1,986	4
EE	1,458	4
CY	747	4
LX	410	4
Gesamt	388,901	255
in % der EU-27	81.3%	73.9%

Szenario 11: Das Gewicht der 12 neuen EU-Mitglieder, EU-27
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
PL	38,650	27
ROM	22,554	14
CZ	10,304	12
H	10,155	12
BLG	8,312	10
SLK	5,383	7
LIT	3,706	7
LAT	2,465	4
SLO	1,986	4
EE	1,458	4
CY	747	4
MAL	375	3
Gesamt	106,095	108
in % der EU-27	22.2%	31.3%

 

Szenario 12: Mitteleuropa-Koalition in der EU-27
Land	Bevölkerung 1997	Stimmen
	(x 1000)	im Rat
PL	38,650	27
ROM	22,554	14
CZ	10,304	12
H	10,155	12
BLG	8,312	10
A	8,047	10
SLK	5,383	7
SLO	1,986	4
Gesamt	105,391	96
in % der EU-27	22.0%	27.8%

This paper provides an ex-post analysis of the future distribution of votes in the EU Council of Ministers, as it had been decided at the EU Summit of Nice in December 2000. It will be applicable for the 15 current EU member states as of 1.1.2005 and for future member states as of this date or upon their accession to the EU, whichever comes later.